الوحدة الثانية / لمساق القانون الاداري

[دير البلح]

الوحدة الثانية / " نظرية المركزية الادارية " ( فلسفة وتطبيقا )

*** مفهوم المركزية الادارية واركانها الاساسية :
** تعريف المركزية الادارية :
= المركزية الادارية تعني تركيز وتجميع مظاهر السلطة العامة او الوظيفة الادارية في الدولة في يد الحكومة المركزية في العاصمة ( الملك ومجلس الوزراء والوزراء ) في الدول الملكية ، او ( مجلس الوزراء والوزراء ) في الدول البرلمانية ، وممثليها في الاقاليم ( كالمحافظ والمتصرف ومدير القضاء … ) دون مشاركة هيئات شعبية منتخبة ( كالمجلس البلدي او المجلس القروي … ) .
= عرف الفقيه بيرتلمي الدولة المركزية : هي الدولة التي تتولى فيها الحكومة المركزية ادارة جميع مرافق الدولة العامة بصورة كلية او مطلقة وتحتكرها ، فهي مصدر اتخاذ القرارات الادارية .
= الدكتور ماجد راغب الحلو قال : تقوم المركزية الادارية على اساس وحدة السلطة التي تضطلع بالوظيفة الادارية للدولة ، عن طريق اقسامها وتابعيها الخاضعين لرئاستها في مختلف ارجاء ومرافق الدولة .
** اركان ( عناصر ) المركزية الادارية : تقوم المركزية الادارية على ركنين ( او عنصرين) اساسيين هما : تركيز ( او حصر ) الوظيفة الادارية في يد الحكومة المركزية ، والتبعية الادارية ( السلطة الرئاسية ) .
اولا : تركيز ( او حصر ) الوظيفة الادارية في يد الحكومة المركزية : يتمثل العنصر الاول في استئثار او انفراد السلطة الادارية المركزية في الدولة بممارسة الوظيفة الادارية ، أي سلطة البت النهائي والتقرير في جميع الشؤون الداخلة في نطاق هذه الوظيفة .
ويظهر تركيز الوظيفة العامة في مجالات متعددة اهمها :
1. تركيز قوة الاكراه والاجبار : تركيز قوة الاكراه والاجبار في يد الحكومة المركزية يحقق الامن الداخلي والخارجي للدولة .
2. سلطة اتخاذ القرارات الادارية واصدارها : تفترض ظاهرة تركيز سلطة اتخاذ القرارات الادارية عدم الفصل بين اعداد القرار الاداري واصداره وتنفيذه ، اذ تندمج هذه المراحل معا في مرحلة واحدة .
3. التركيز الفني : يقتضي تركيز الوظيفة الادارية في يد الحكومة المركزية في العاصمة ان يكون الرئيس الاداري متخصصا من جميع النواحي الفنية .
4. تركيز سلطة اختيار الموظفين العموميين : يؤدي تركيز الوظيفة الادارية في يد الحكومة المركزية الى احتكار هذه الحكومة المركزية سلطة اختيار وتعيين الموظفين العموميين في جميع اقليم الدولة ، فيكون هناك مصدر واحد فقط لاختيار الموظفين ، ولا يترك ذلك لاي هيئة او سلطة محلية .
ثانيا : التبعية الادارية ( التدرج الرئاسي ) : أي خضوع جميع الادارات والهيئات المركزية وتبعيتها لسلطة واحدة هي السلطة المركزية ، بحيث ترتبط بها برباط التدرج الرئاسي .
ويقتضي مفهوم التبعية الادارية ان يكون الموظف العام مرتبطا بالرئيس الاداري الاعلى ، ومسؤولا امامه عن تنفيذ المهام والواجبات الوظيفية المنوطة به بحيث لا يجوز للمرؤوس تخطي رئيسه الاعلى ويتعين عليه دوما الاتصال برئيسه فقط وتلقي تعليماته واوامره وتنفيذها .
= الرئيس الاعلى يكون مسؤولا في ظل النظام المركزي عن اعمال مرؤوسيه الذين يتوجب عليهم تنفيذ تعليمات وتوجيهات رئيسهم ، وهذا ما يسمى بالسلطة الرئاسية او التدرج الرئاسي . وتتميز السلطة الرئاسية بانها سلطة شاملة .
= يحلل بعض الفقه الفرنسي السلطة الرئاسية المقررة للرئيس الاداري الى عنصرين : سلطة اعطاء الاوامر او سلطة ادارة او سلطة امر من ناحية وسلطة تصحيح او سلطة تعديل قرارات المرؤوسين من ناحية اخرى .
= السلطة الرئاسية تنصب على اشخاص الموظفين بصفتهم موظفين عموميين من جهة ، او على اعمالهم الادارية من جهة اخرى .
1. سلطة الرئيس على اشخاص المرؤوسين : تشمل سلطة الرئيس على اشخاص مرؤوسيه سلطة تعيينهم وتوزيعهم على الادارات المختلفة وتوزيع الاعمال الادارية عليهم . كما تشمل ترقيتهم واعارتهم وانتدابهم واحالتهم على الاستيداع والتقاعد ومنحهم الاجازات والمكافآت التشجيعية ، وتوقيع العقوبات التاديبية عليهم .
2. سلطة الرئيس على اعمال المرؤوسين : تتكون هذه السلطة من عنصرين اساسيين : سلطة سابقة على قيام المرؤوسين بمباشرة اختصاصاتهم ( سلطة التوجيه ) ، وسلطة لاحقة على صدور تصرفات واعمال المرؤوسين ( سلطة التعقيب والرقابة اللاحقة ) .
I) سلطة توجيه العمل الاداري : تتمثل في اصدار الرئيس الاداري الاوامر والتعليمات والمنشورات والتعميمات الدورية والارشادات اللازمة لحسن سير العمل الاداري .
II) سلطة التعقيب والرقابة : تتجلى في مظهرين : حق الرئيس الاداري في تصديق واجازة واقرار اعمال مرؤوسيه ، وحقه في تعديل او الغاء او سحب قراراتهم ، او الحلول محلهم في اصدارها .
- الرقابة على اعمال المرؤوسين : تتمثل في حق التصديق او اقرار اعمال المرؤوسين . وقد يكون الاقرار صريحا ، بحيث لا يصبح تصرف المرؤوس نافذاً الا بعد تصديقه من قبل الرئيس متى اشترط القانون ذلك صراحة . وقد يكون الاقرار ضمنيا يستفاد بمضي مدة محددة بالقانون دون صدور اعتراض من الرئيس على التصرف الصادر من المرؤوس .
- سلطة التعديل او الالغاء او السحب او الحلول : تمتد سلطة الرئيس الى تعديل او الغاء او سحب قرارات المرؤوسين متى قدر انها لا تتلاءم مع طبيعة وظروف العمل الاداري . فالتعديل ينصب على تعديل جزء من القرار ، اما الالغاء فيقصد به الغاء اثار القرار بالنسبة للمستقبل ، اما السحب فانه يمتد الى الماضي فتنتهي اثار القرار بالنسبة للماضي وكذلك بالنسبة للمستقبل .
بالاضافة الى ذلك فان الرئيس الاداري يستطيع ان يحل محل المرؤوس في حالة امتناع الاخير عن القيام بواجباته وهذا ما يسمى الحلول بسبب الامتناع .
++ تدريب :
1. يظهر تركيز الوظيفة العامة في مجالات متعددة ، فما هي هذه المجالات ؟
I- تركيز قوة الاكراه والاجبار .
II- سلطة اتخاذ القرارات الادارية واصدارها .
ج- التركيز الفني .
د- تركيز سلطة اختيار الموظفين العموميين .
2. تتجلى سلطة الرئيس الاداري في التعقيب والرقابة في مظهرين بينهما :
I- الرقابة على اعمال المرؤوسين .
II- تركيز سلطة اختيار الموظفين العموميين .
*** صور المركزية الادارية الرئيسة : استقر راي علماء التنظيم على ان المركزية الادارية تظهر في صورتين مختلفتين . فقد تظهر المركزية الادارية على نحو تجمع فيه السلطة المركزية جميع الصلاحيات المتعلقة بالوظيفة الادارية ( التركيز الاداري ) ، ولكنها قد تنطوي المركزية على نوع من المرونة التي تتطلبها ضرورات التطور واتساع نشاط الدولة وتعدد وظائفها فتعطي لموظيفها بعض الاختصاصات في ممارسة وظائفهم المحلية او المرفقية مع بقائهم خاضعين للمركز بشكل مباشر ( عدم التركيز الاداري ) .
** المركزية الادارية المطلقة ( التركيز الاداري ) : يقصد بالتركيز الاداري تركيز جميع مهام او مظاهر الوظيفة الادارية في يد الحكومة المركزية في العاصمة . او بمعنى اخر ان تكون سلطة اصدار القرارات والقيام بالاعمال والاجراءات الملزمة قانونا بيد رئيس السلطة الادارية وحده ، أي بيد العضو الذي يشغل اعلى درجات السلم الاداري ( الوزير او الوزراء).
** المركزية الادارية المعتدلة ( عدم التركيز الاداري ) : تكون سلطة اصدار القرارات الملزمة في ظل نظام عدم التركيز الاداري بيد عضو اخر من اعضاء السلطة الادارية غير الرئيس ، أي بيد عضو يشغل درجة ادنى من درجات السلم الاداري كأمين الوزارة او مدير عام الوزارة او السكرتير العام .
ولعدم التركيز الاداري صورتان :
- الصورة الاولى : يكون فيها عدم التركيز خارجيا وتنتقل فيها سلطة البت في الشؤون الادارية من يد الرئيس المركزي في العاصمة الى عضو السلطة الادارية المقيم خارج العاصمة .
- الصورة الثانية : يكون فيها عدم التركيز داخليا وتنتقل فيها سلطة البت في الشؤون الادارية من الرئيس المركزي المقيم في العاصمة الى احد مرؤوسيه المقيمين معه في نفس مقر السلطة الادارية المركزية .
=*= مزايا نظام عدم التركيز :
1. التغلب على مشكلة ضغط العمل .
2. التغلب على مشكلة ضيق الوقت وتبديد المال .
3. التغلب على مشكلة عدم التخصص الفني .
4. نظام عدم التركيز الاداري يحقق اهم اهداف اللامركزية الادارية مع تفادي اخطارها .
+ ماهي وسائل تحقيق نظام عدم التركيز الاداري ؟
يتحقق عدم التركيز الاداري باحد اسلوبين او طريقين :
1. الاسلوب التشريعي : قد يتم توزيع الاختصاصات بين اعضاء السلطة الادارية عن طريق النصوص التشريعية . فقد يمنح القانون المرؤوس حق البت في بعض المسائل او الموضوعات الادارية دون الرجوع للرئيس الاعلى . وفي هذه الحالة يستمد المرؤوس اختصاصه من النص التشريعي مباشرة .
2. اسلوب التفويض الاداري : يقصد به ان يعهد احد اعضاء السلطة الادارية ( صاحب الاختصاص الاصيل ) ببعض اختصاصاته ولمدة محددة الى عضو اخر من اعضاء نفس السلطة ( احد مرؤوسيه ) ليمارسونها دون الرجوع اليه ، مع بقاء مسئوليته عن تلك الاختصاصات المفوضة .

** الشروط العامة التي تمثل الاساس الذي يقوم عليه التفويض الصحيح :
1. لا يجوز التفويض الاداري الا بنص خاص : ان صاحب الاختصاص الاصيل ملزم بان يمارس اختصاصاته بنفسه ولا يستطيع ان يفوض غيره في ممارستها الا اذا اجاز المشرع ذلك صراحة .
2. يجب ان يكون التفويض جزئيا : أي لا ينصب الا على جزء من اختصاصات صاحب الاختصاص الاصيل وليس على جمعيها ، والا اعتبر ذلك تنازلا عن وظيفته ، وهذا غير جائز .
3. يجب ان يكون التفويض مؤقتا : يجب ان يحدد صاحب الاختصاص الاصيل الفترة الزمنية التي يحقق للمفوض اليه ممارسة الاختصاصات المفوضة .
4. يجب ان ينصب التفويض على السلطة دون المسئولية : يمعنى ان صاحب الاختصاص الاصيل الذي يفوض جزء من اختصاصاته يبقى مسئولا عن هذه الاختصاصات امام رؤسائه وفقا لمبادئ الرقابة الرئاسية .
ويتفق الفقه على ان الاصطلاح الاختصاص في القانون الاداري يقصد به معنيين : السلطة والمسئولية . ولا يقع التفويض الا على السلطة دون المسئولية . لان هذه الاخير تبقى للرئيس صاحب الاختصاص الاصيل .
5. عدم تفويض الاختصاصات المفوضة : لا يجوز للمفوض اليه ان يقوم باعادة تفويض الاختصاصات المفوضة اليه الى من هم ادنى منه في السلم الوظيفي وفقا لقاعدة " لا تفويض في التفويض "
عملية التفويض لا تتم الا مرة واحدة ولا تتكرر بالنسبة لنفس الاختصاصات حتى لا تضيع المسئولية عنها .
6. لا يجوز ان يكون التفويض الا من اعلى الى اسفل : لان الهدف من التفويض هو التخفيف من حدة تركيز السلطة الادارية في يد الرؤساء الاداريين .
7. لصاحب الاختصاص الاصيل ان يعدل في السلطات المفوضة ، وله ان يستردها : غير انه يمتنع عليه ان يمارس الاختصاصات المفوضة اثناء سريان التفويض ، حتى لا يحدث تعارض او تضارب في اصدار القرارات .
ويفرق الفقه الفرنسي بين نوعين من التفويض في الاختصاص والتفويض في التوقيع:
- التفويض في الاختصاص : وهو نقل الرئيس الاداري لجانب من اختصاصاته الى بعض مرؤوسيه ليمارسونها خلال مدة محددة دون الرجوع اليه .
- التفويض في التوقيع : ويقصد به اضفاء الصفة القانونية او الطابع المادي على مشروع القرار ، أي التوقيع بجانب المفوض اليه .
** الفرق بين نوعي التفويض :
1. يؤدي تفويض الاختصاص او تفويض السلطة الى نقل الاختصاص المفوض الى المفوض اليه ، وبالتالي يمتنع على صاحب الاختصاص الاصيل ان يمارس السلطات المتعلقة بالاختصاص التي تم تفويضه طيلة مدة التفويض ، في حين لا يحرم الاصيل من ممارسة اختصاصاته في تفويض التوقيع الذي يعتبر مجرد نقل العمل المادي الى المفوض اليه . ويستطيع الاصيل التوقيع بجوار المفوض اليه .
2. يوجه تفويض الاختصاص الى الشخص بصفته الوظيفية كتفويض الوزير او المحافظ او نائب المحافظ . ويترتب على ذلك بقاء التفويض بالرغم من تغير شاغل المنصب . بينما يكون تفويض في التوقيع شخصي ، أي يوجه الى الشخص بذاته . وبالتالي فان تفويض التوقيع ينتهي اذا تغير المفوض او المفوض اليه .
3. يتمتع القرار الصادر عن المفوض اليه في تفويض الاختصاص بقوة قانونية مساوية لقيمة القرارات الصادرة عنه ، أي ينسب القرار الى المفوض اليه وترتبط قوته بدرجة المفوض اليه في السلم الاداري . بينما ينسب القرار الصادر في نطاق تفويض التوقيع الى المفوض نفسه .
++ تدريب :
1. يتحقق عدم التركيز الاداري باحد اسلوبين ما هما ؟
I) الاسلوب التشريعي : القانون يحدد اختصاصات كل سلطة
II) التفويض الاداري : وهو ان يعهد الرئيس الاداري الى احد معاونيه او مساعديه بجزء من اختصاصاته ولمدة محددة وبناء على نص قانوني يسمح له بذلك .
2.ما هي صور التفويض الاداري ؟
I) تفويض الاختصاص .
II) تفويض التوقيع
*** تقدير المركزية الادارية :
** مزايا ( مبررات ) المركزية الادارية :
1. قوة السلطة العامة او المركزية .
2. اشراف الحكومة على ادارة المرافق العامة القومية في كل انحاء الدولة .
3. تؤمن المركزية الادارية بعض المساواة والعدالة وعدم التحيز .
4. تحقق المركزية الادارية وحدة النظم الادارية المطبقة .
5. تؤدي المركزية الادارية الى الاقلال من النفقات العامة .
** عيوب او مساوئ المركزية الادارية :
1. يؤدي انفراد السلطة المركزية بجميع مظاهر السلطة العامة الى جمود وتباطؤ العمل الاداري نتيجة لازدحام السلطات العامة وقيامها بجميع الاعباء على مستوى اقليم الدولة .
2. يتعارض الاسلوب المركزي مع مبدأ هام من مبادئ الادارة العامة الا وهو الديمقراطية .
3. عدم الاستجابة لحاجات ورغبات وميول المواطنين من سكان الوحدات المحلية .
++ تدريب : ما هي عيوب المركزية الادارية ؟
1) انفراد السلطة المركزية بسلطة التقرير والبت النهائي .
2) التعارض مع مبدأ هام من مبادئ الادارة العامة الا وهو ديمقراطية الادارة .
3) عدم الاستجابة لحاجات ورغبات وميول المواطنين من سكان الوحدات المحلية .
** تطبيقات المركزية الادارية في الدولة المعاصرة : تتكون السلطة الادارية في معظم الدول المعاصرة ووفقا لدساتيرها من رئيس الجمهورية ومن يقوم بتعيينه نائبا او نوابا ( في الدول الجمهورية ) ومن الملك ( في الدول الملكية ) ، ومن الحكومة الممثلة في مجلس الوزراء ، الذي يراسه رئيس الوزراء او كما يسميه البعض الوزير الاول . ثم الوزراء الذين يراسون وزاراتهم من الناحية الادارية ، ومن يعاونونهم من نواب او وكلاء ( امناء ) وزارات ، واخيراً المحافظون ونوابهم والمتصرفون والمخاتير ( العمد ) .
= الحكومة : هي الهيئة التنفيذية والادارية العليا للدولة التي تقوم برسم الخطوط العريضة للسياسة العامة للدولة .
= المجلس الاقتصادي والاجتماعي : هو هيئة ذات طابع استشاري هدفه تامين مشاركة بعض الاجهزة في اعداد وتنفيذ السياسة الاقتصادية والاجتماعية للحكومة .
++ تدريب : اذكر الاجهزة الاستشارية المركزية في فرنسا ؟
1) مجلس الدولة الفرنسي .
2) المجلس الدستوري .
3) المجلس الاقتصادي والاجتماعي .
4) المجلس الاعلى للتعليم الوطني .
5) المجالس واللجان الاستشارية التابعة للوزارات المختلفة .
++ تدريب : اذكر اختصاصات مجلس الوزراء المصري ؟
1) الاشتراك مع رئيس الجمهورية في وضع السياسة العامة للدولة والاشراف على تنفيذها .
2) توجيه وتنسيق ومتابعة اعمال الوزارات والجهات التابعة لها والهيئات والمؤسسات العامة.
3) اصدار القرارات الادارية والتنفيذية وفقا للقوانين والقرارات ومراقبة تنفيذها .
4) اعداد مشروعات القوانين والقرارات .
5) اعداد مشروع الموازنة العامة للدولة .
6) اعداد مشروع الخطة العامة للدولة .
7) عقد القروض ومنحها وفقا لاحكام الدستور .
8) ملاحظة تنفيذ القوانين والمحافظة على امن الدولة وحماية حقوق المواطنين ومصالح الدولة .
*** مسرد المصطلحات :
** المركزية الادارية : تعني تركيز وتجميع مظاهر السلطة العامة او الوظيفة الادارية في الدولة في يد الحكومة المركزية في العاصمة وممثليها في الاقاليم دون مشاركة هيئات شعبية منتخبة .
** التبعية الادارية : تعني خضوع جميع الادارات والهيئات المركزية وتبعيتها لسلطة واحدة هي السلطة المركزية بحيث ترتبط بها برباط التدرج الرئاسي .
** التدرج الرئاسي : يعني خضوع المرؤوس لرئيسه الاداري الاعلى في كل ما يتعلق بشخصه كموظف عام في خدمة الدولة ، وجميع ما يخص الاعمال والتصرفات الادارية الصادرة منه في ممارسته للاختصاصات المقررة لوظيفته .
** التركيز الاداري : يقصد به تركيز جميع مهام او مظاهر الوظيفة الادارية في يد الحكومة المركزية في العاصمة .
** عدم التركيز الاداري : يقصد به توزيع الوظيفة الادارية بين الرئيس الاداري الاعلى وبعض معاونيه او مساعديه ، حيث يكون لهم سلطة اصدار القرارات الادارية دون الرجوع الى الرئيس الاعلى . كأن يقوم الوزير بتوزيع سلطاته بينه وبين امين الوزارة او مدير عام الوزارة والمحافظ والمتصرف .
** التفويض في الاختصاص : يعني نقل الرئيس الاداري لجانب ( او جزء ) من اختصاصاته الى بعض مرؤوسيه ليمارسونها خلال مدة محددة دون الرجوع اليه .
** التفويض في التوقيع : يقصد به اضفاء الصفة القانونية او الطابع المادي على مشروع القرار ، أي التوقيع بجانب المفوض اليه .